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消防安全社會化管理的責任良性互動機制.doc

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消防安全 社會化 管理 責任 良性 互動 機制
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管理制度參考范本 消防安全社會化管理的責任良性互動機制 撰寫人:__________________ 部 門:__________________ 時 間:__________________ 如前所述,單位是自身消防安全管理的責任主體,同時其責任又不能絕對局限于自身私權作用的范圍之內,基于消防安全的公共性要求,單位有義務在其能力范圍內承擔相應的消防安全社會責任。因此,責任主體和社會責任的認識成為61號令立法起草的基礎理念。接踵而至的是,在此基礎上,國家行政權在單位消防安全領域又如何定位,如何配置呢?這是一個值得深思的問題。國家行政權在傳統消防管理領域實行的是包攬式直接管理,管理與監督、行政管理與單位自身管理界限模糊,消防行政管理和監督幾乎等同于對消防安全重點單位一對一的死看死守,把國家行政公權的行使變成為對社會小部分單位私權的守衛。隨著單位(尤其是企業)市場主體地位的明確,國家行政管理由微觀管理轉向宏觀管理,由直接控制退向間接調控,單位管理逐漸走向充分意義上的自主管理,消防安全管理同樣如此。因此,61號令自起草論證時就面臨著行政權通過規章制度干涉單位自主管理,尤其是企業自主經營管理的質疑。其實,這些顧慮的產生主要源于對消防安全社會化管理,尤其是單位與政府(包括相關部門)在消防安全中的責任機制認識含混所致。消防安全作為一種公共產品,事關社會每一成員,無論是組織還是個體,具有極強的公共性與公益性。整個社會消防安全的提供絕非某一政府或某一行政部門、某一個單位或個體單槍匹馬能完成的,它需要以政府為主導,動員全社會各方力量形成社會合力予以系統化協作方可能實現。消防安全社會化的前提是明確各參與方(主要是單位與政府及其部門)的職責義務,并相互制約,相互協作,相互推動,形成責任良性互動機制。 所謂機制,原指機器的構造和工作原理,后泛指一個工作系統的組織或組成部分之間相互作用的過程和方式。消防法與其他法一樣,客觀存在消防法律體系的構成、結構與運行原理,必然有一個(或幾個)性質不同的機制貫穿其中。就消防安全責任領域而言,構建各責任主體之間良性互動機制是消防法律機制的下位延伸,是消防法治的客觀要求。在該互動機制中,政府(含行政機關)與單位這一對相對方的責任互動是其重要組成內容。它意味著政府及其部門與單位的消防安全責任與其說是一個相互分離或者孰輕孰重的問題,毋寧說是一種相互促動的關系。也就是說兩者應同舉并重,不能顧此失彼,片面強調一方責任;同時,雙方責任不是靜止、對立的,而是相互制約,相互增進,能動發揮作用,共同促進單位及社會消防安全的良性發展。在此,可以借用經濟學的兩個基本理論幫助我們認識建立消防責任良性互動機制的必要性。 其一,市場失靈論。按經濟學家的觀點,市場失靈論點指認為當出現市場失靈時政府可以具有經濟作用的理論。而市場的失靈,主要是指由于許多因素使市場在資源配置方面呈現出低效率運行的一種非理想狀態。迄今為止,市場是資源配置中可供選擇的最優方式,但市場不是萬能的。市場由于其內在的經濟人自私的動力、非計劃的安排、短期的目標定位等因素,它總會產生自身無法克服的缺陷,如公共產品缺位、負外部效應、信息不足或信息偏差、巨額交易成本等等。這些缺陷在消防安全領域同樣大量存在,如社會消防安全提供不足;單位在與相關的人消防安全事項上自私自利、損人利己,只產生負外部性不產生正外部性;整個社會消防安全信息缺乏,或者某些單位對火災隱患隱而不報,剝奪公眾知曉權;以及各單位在消防宣傳、培訓、火災隱患整改等方面各自為政,造成社會資源浪費,等等。市場失靈是國家干預市場的現實基礎。即使是在市場經濟條件下,由于市場失靈的客觀存在,國家公權從市場的退出也是有序退出,而非全面放棄;是有所為,有所不為,而非無所作為;是適當、均衡干預,而非亞當·斯密之所謂國家只充當“守夜人”之角色(即國家的公權只停留在發生違法行為的事后制裁或事后救濟上)。事實上,現代行政權也正經歷著既擴權又削權、放權;既限權、控權又參權、分權、還權的復雜演變。那種認為市場經濟條件下國家通過行政立法干預單位自身的消防安全管理是侵犯單位自主權的想法過于狹隘、片面,是在我國社會主義市場經濟建立初期對私權保護意識的倡導過程中走向泛化和另一極端的表現。單位作為市場經濟的主體,既是市場動力又是市場缺陷的制造者,通過制定法律規范來明確其消防安全管理責任及社會責任,約束其在消防安全領域極端自利的動機和行為,使其趨于遵守消防義務并與其他市場主體、政府合作,這應當是行政公權發揮其價值與功能所在。此外,對于單位在市場機制中自發、盲目、感性的消防行為而言,政府自身擁有專業和信息優勢,而且社會主義國家的政府應當是各個市場主體的代表,應當以追求公共、長遠利益為己任,因此政府包括有關部門通過立法對單位消防管理的職責予以進一步明確,對其管理要求予以細化,進行合理干預、指導具有遠視的優勢,可以彌補市場主體的短期性目標定位缺陷。因此,政府(包括行政機關)制訂法律規范性文件進一步明確單位在自身消防安全管理的責任以及消防安全社會責任,用法律手段界定其責任范圍,是國家通過行政權力克服因市場失靈而給消防安全帶來的種種消極行為的必然對策。其二、政府失靈論。正如市場不是萬能的一樣,政府同樣也會失靈。對政府失靈的一般認識是指導政府的局限性。政府失靈以政府有限理性假設為前提。政府有限理性的基本含義是指政府是由個人組成的,個人理性在認識社會生活方面存在著很大的局限性,人不可能完全洞察并精確計算社會發展的各種變數的,因此,政府的理性也是有限的。有限理性的認識與前述之國家萬能(或稱政府萬能)認識針鋒相對,它認為政府不可能是無所不能的,即使是一個“好政府”也有政府自身的缺陷,也會出現決策失誤、運行效率低下、提供信息不完全、干預過度等情況。事實證明,有限理性假說比之于國家萬能觀點更符合客觀實際。政府失靈與市場失靈一樣,是一種客觀存在。造成政府失靈的原因很多,如信念不對稱、決策成本過大、決策智慧限制、決策的自我利益約束、以及行政偏好等等都可能引起政府失靈。認識到政府理性的有限性和政府失靈的可能性,就不應再出現全能國家狀態下將單位、公民變成一個毫無主動性的管理對象,消極被動地按部就班履行國家指定的消防行為的局面,而應在通過法律的制度安排理清雙方在諸如消防安全等具體領域的責任的界定均衡配置相應權利,發揮單位的能動的作用,自覺履行安全義務,以自身積極的作為實踐并探索更為科學的管理模式,并及時反饋公眾信息,使政府集思廣益、順乎民意,促進權力運行與責任承擔的優化,彌補政府失靈而可能造成的消防安全領域管理的低效率,從而改變長久以來消防安全單純依靠政府或某一部門的局面。 從立法角度構建消防安全責任的良性互動機制具有以下幾個方面的功效: 1.增加了消防安全的預見性控制。消防傳統行政權的控制過多地注意事后或事中的救濟,對預見性控制,尤其是單位自身消防管理的預見性控制一直沒有一部專門、系統的法律規范文件予以關注。雖然近幾年來,消防行政執法機關不斷強化行政執法力度,加大對消防違法行為的制裁,但是火災事故的上升勢頭并未得到有效扼制。這是因為,消防安全問題的增長總會超過消防行政執法機關的承載量,也就是說,消防行政執法機關所需資源的配備(如警力、執法手段和執法措施等)總是趕不上消防安全形勢的需要。如果對單位等安全責任主體自身的行為不予以先期的引導、規范,面對無孔不入、無處不在的消防違法活動,只靠消防行政機關的執法監督,只能是杯水車薪,掛一漏萬。只有從責任源頭明晰單位等安全主體的職責、義務,為規范和加強單位自身管理提供法律依據,在立法上增加消防安全的預見性控制,才能在消防安全問題的治理中事半功倍,彌補大而化之的普法宣傳不能完全將權利、責任意識植入單位、公民頭腦中的遺憾。 2.矯正政府及其部門在消防安全領域的權力錯位。根據權利義務對稱性原則,明確單位自身消防安全管理的責任的同時也應明確單位消防安全自我管理的權利。單位自身消防安全管理責任不明,同時意味著其消防安全自我管理的權利模糊。這使得行政權力在干預單位的消防安全管理時處于一種彈性、乏范的狀態,對消防行政執法權來說尤為如此。實踐中,“權力任由權力主體伸縮,而其伸縮的尺度,往往與權力主體利益之取喪相應,利之所在,其權力無限伸張;利之所失,則權力萎縮至無,”缺乏規范制約。消防行政執法實踐中部分地方支隊、大隊為列管單位的管轄劃分扯皮不清的現象即源于此,此外,單位消防安全管理的權利、責任的缺位或含混還會導致權力錯位的另一種情形的發生,即使權力推定成為可能?!皺嗔Σ坏猛贫ā睉欠ㄖ蔚囊粭l基本原則。但現實中的權力缺席和權利缺位、含混使權力推定不可避免。一些行政部門往往在消防安全治理中,推定法外權力,越位行政,濫用權力,粗暴干涉單位內部管理,甚至包辦代替單位的自主決策,人為造成消防安全環境治理的無序、混亂狀態。當然此類問題的產生有多方面原因,但就制度安排的角度而言,主要在于單位自身責任的法律設計不明或不具體。 3.為建立新的消防安全社會化管理機制奠定了基礎。我國社會主義市場經濟建設雖已初具成效,但市場發育仍不充分,政府行為也尚待優化;在行政權力領域,存在變革社會中行政權威的相對削弱和法治環境尚未確立的現實矛盾。因此,消防安全社會化管理的社會基礎十分薄弱。目前,現有的行政執法監督管理模式正在經歷勢在必行的變革——從對消防安全重點單位一對一、包攬式定期監督檢查的方式改變為擴大消防安全重點單位范圍以及執法監督面,進行抽樣式監督檢查模式,優化消防執法監督行為,提高行政執法的實效,強化消防執行的輻射功能,以最大幅度緩解消防行政執法資源配備不足與消防安全形勢發展的需求之間的矛盾。應當看到,此項改革的基礎和前提在于單位、公民的消防安全自我管理的責任意識和能力的提高以及由此而形成的良好的消防執法環境。只有在單位或個人明了自身消防安全責任并積極履行義務的現實基礎上,消防行政執法監督模式的變革才有達到預期成效的可能,也只有在責任意識充分培育的成熟理性社會基礎上,進一步明確政府、有關行政部門、公民以及行業組織、中介機構等社會力量的消防安全責任,使其各司其職,各負其責,相互配合,相互促進,《消防法》所倡導的消防工作由各級政府組織、決策,行業主管部門行業管理,相關職能部門參與配合,行政執法部門聯合執法監督,單位、個人各負其責,社會組織服務、補充、協調的消防安全社會化管理機制才能逐步形成,社會消防安全才能得到根本性保障。 8 / 8
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編號: 20191103021957659

類型: 共享資源

格式: DOC

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上傳時間: 2019-11-03

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